文/李淑君

为了规范工程总承包合同，提升工程建设水平，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合制定并发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），已于2020年3月1日起施行。

《管理办法》采取“双资质”条件，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体作为工程总承包单位。在当前实践中，同时具备“双资质”条件的EPC总承包单位并不多，由设计单位和施工单位共同组成联合体形式承揽工程总承包项目的情形大量存在。工程总承包项目通常属于大型建设工程，存在规模大、项目操作难度高等特点，而联合体作为EPC总承包单位时，由于涉及设计单位和施工单位两个主体，双方在管理制度、工作流程上可能存在巨大差异，存在关联性不强、利益协调性不高的问题，这也是工程总承包项目中安全生产事故频发的一大诱因。 

党的十八大以来，我们国家对安全生产工作空前重视，相关安全生产法律法规体系也在逐步完善，《刑法修正案（十一）》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国安全生产法》等法律陆续修订或修正。特别值得注意的是，建设工程领域中的生产安全问题已经成为我国当前关注和监管的重点。本文通过对工程总承包安全事故相关法律规定的梳理，施工单位和设计单位组建联合体承揽EPC项目时，如果发生生产安全事故，就联合体成员之间在目前的法律框架体系下应如何承担民事责任、行政责任及刑事责任的问题，结合目前实践和立法，予以浅要分析。

一、相关法律规定

《管理办法》是我国第一部针对“工程总承包”活动专门出台的、具有实操意义的监督管理规定。经过查询，我们发现《管理办法》中与工程总承包安全事故责任承担有关的条款只有一条，即第27条，其条款内容为“工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。”

上述条款仅规定了按照法律法规对相同违法违规行为的规定追究责任，具体追究什么样的责任，《管理办法》并没有予以细化。经梳理，我们发现法律法规对相同违法违规行为的规定有以下几种情形。

（一）刑事责任方面的法律规定

1. 《刑法》

第一百三十四条 【重大责任事故罪】在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。  

【强令、组织他人违章冒险作业罪】强令他人违章冒险作业，或者明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑。  

第一百三十七条 【工程重大安全事故罪】建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

第一百三十九条之一 【不报、谎报安全事故罪】在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

《刑法》中与工程总承包安全事故责任承担有关的条款有上述四个，分别涉及四个罪名，即重大责任事故罪、强令、组织他人违章冒险作业罪、工程重大安全事故罪及不报、谎报安全事故罪。

2.《刑法修正案（十一）》

第一百三十四条之一【危险作业罪】在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制：

（一）关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的；

（二）因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的；

（三）涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。

《刑法修正案（十一）》共计四十八项内容，上述条款为其中一项。在该新增条款中规定了“有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的”，要追究相应刑事责任。也就是说在未发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情况下，只要存在现实危险的都要追究刑事责任。这一修正条款，改变了之前刑法对重大责任事故罪性质的认定，除了结果犯外又增加了对于危险犯也要追究刑事责任。

只要在生产作业中违反安全管理规定，实施了“关闭”“破坏”“篡改”“隐瞒”“销毁”以及“拒不执行”“擅自”活动等违法行为，使得生产作业存在发生事故的可能，对安全生产秩序有现实的侵害性，就将会受到刑法的打击。这是我国刑法在安全生产领域第一次对未发生重大伤亡事故或者未造成其他严重后果，但有现实危险的违法行为，提出要追究刑事责任。

（二）行政责任方面的法律规定

1. 《中华人民共和国建筑法》

第七十一条 建筑施工企业违反本法规定，对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的，责令改正，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

建筑施工企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依法追究刑事责任。

第七十三条 建筑设计单位不按照建筑工程质量、安全标准进行设计的，责令改正，处以罚款；造成工程质量事故的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书，没收违法所得，并处罚款；造成损失的，承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

上述两个条款是分别针对施工企业和设计单位违法行为的规定，存在安全事故隐患、造成工程质量事故的，要求责令改正，处以罚款、责令停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书等行政处罚。

2.《中华人民共和国安全生产法》

2021年6月10日通过的关于修改的《安全生产法》的决定，距上次修改只有六年多时间。修改后，部分条款应当引起建筑行业的高度重视，例如：

第三十六条第二款 生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。

餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。

第九十九条一款  生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：

……

（四）关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的；

……

（八）餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的。

以上两条均是《安全生产法》中新增内容。其中“关闭、破坏生产安全设备及篡改、隐瞒、销毁信息”的处罚情节实际上是源于前面我们提到的《刑法修正案（十一）》第一百三十四条之一。足以看出，我国在安全生产领域对未发生重大伤亡事故或者未造成其他严重后果但有现实危险的违法行为的打击力度。

第四十九条第二款 矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。

本条是对建筑法中“严禁租借资质、非法分包及转包”规定的重申，针对矿山外包施工队伍资质挂靠、出租、出借和现场管理混乱等问题作出了针对性修改，以规范矿山建设项目外包施工管理。

第七十八条 负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位及其有关从业人员的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位及其有关从业人员，应当及时向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、自然资源主管部门、生态环境主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示。

负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对生产经营单位行政处罚信息的及时归集、共享、应用和公开，对生产经营单位作出处罚决定后七个工作日内在监管部门公示系统予以公开曝光，强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督，提高全社会安全生产诚信水平。

新修改的《安全生产法》加大了对生产经营单位及其有关从业人员安全生产违法行为的处罚力度，惩戒力度更大，以法律形式确定了联合惩戒方式。对EPC总承包单位来说，最严重的是采取行业或者职业禁入的联合惩戒措施。

第一百一十二条 生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

本条也系新增条款，借鉴了《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定的按日连续处罚制度，即按照违法行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，使“罚无上限”。

第一百一十四条  发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；

（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；

（三）发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款；

发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。

本条修订后，提高了对违法行为的罚款数额，由现行法规定的20万元至2000万元，提高到30万元至1亿元，罚款金额更高。

3.《建设工程安全生产管理条例》

本条例中的大部分法律责任条款均与工程总承包安全事故责任承担有关，在次就不再赘述。 

4.《中华人民共和国行政处罚法》

新修订的《行政处罚法》，对建筑行业带来影响的条款较多。本文中，仅对于联合体作为EPC总承包单位的安全生产责任承担问题产生重大影响的条款进行简单分析。

第九条 行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

《行政处罚法》修订后，本条在原规定的基础上增加了“通报批评”、“降低资质等级”、“限制开展生产经营活动”、“限制从业”等行政处罚种类。上述行政处罚法定种类的增加，特别是将之前建筑行业普遍适用的通报批评，从行业惩戒措施增设为行政处罚的类型之一，对于EPC项目各参与主体而言，影响更加广泛。

第三十六条  违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

《行政处罚法》修订后，本条对行政处罚的时效制度进行了完善，行政处罚的时效一般是二年，但如果违法行为涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政处罚的时效可以延长到五年。也就是说，作为与公众生命健康安全息息相关的建筑行业，其违法行为涉及公民生命健康安全且有危害后果，行政处罚追责期限将延长至五年。

第二十八条第二款  当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

从之前的法律、行政法规的规定来看，对违法所得如何计算均没有一个具体的标准。对此，新《行政处罚法》第二十八条予以了明确，在计算违法所得时，以违法行为人所取得的所有款项计算，不考虑行为人在实施违法行为付出的合理成本，成本不予扣除，不让违法违规者从违法违规行为中获得利益。该规定减少了之前行政监管过程中就非法所得如何计算的争议，无疑增加了建筑市场违法违规成本。

二、责任承担

（一）联合体作为EPC总承包单位应如何承担民事责任？

《中华人民共和国建筑法》第二十七条规定：“ 大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。

《管理办法》第十条第二款规定：“ 设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。”

从上述规定可以看出，联合体作为EPC总承包单位对发包人承担的民事责任是连带责任。

（二）联合体作为EPC总承包单位应如何承担行政责任及刑事责任？ 

联合体作为EPC总承包单位，如工程总承包项目发生安全生产事故，与民事责任不同的是，联合体各方行政责任及刑事责任的承担源自法定，是由具体责任主体承担相应的行政责任或刑事责任，也就是各自承担相应责任，而不是共同承担责任，亦不能通过联合体内部的约定而划分或转移。

案例

2020年1月14日，位于杭州市拱墅区半山镇石塘村的杭州市环境集团有限公司（以下简称“杭州环境集团”）承接的天子岭循环经济产业园的餐厨（厨余）资源化利用工程4号厌氧罐，在施工过程中发生沼气爆炸（以下简称“1•14”爆炸事故），造成3人死亡，直接经济损失约748万元。事故发生后，市应急管理局、市公安局、市建委、市生态环境局等单位派员组成事故调查组，查明了事故发生的经过、直接原因和间接原因,人员伤亡和财产损失情况，认定了事故的性质和责任，提出对有关责任人员和责任单位的处理建议，并针对问题提出防范措施建议，出具了事故调查报告。

经查明，该工程承发包情况是：2016年12月26日，杭州环境集团采用EPC模式公开招标，由维尔利集团牵头，浙江顺泰工程建设有限公司、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司组成的联合体以1.16亿元中标。维尔利集团负责该工程设备安装与调试，浙江顺泰工程建设有限公司负责项目土建，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司负责项目设计；监理单位为浙江天成项目管理有限公司。2019年8月15日，维尔利集团与盛裕环保公司签订了天子岭餐厨工程项目机电安装施工分包合同，由盛裕环保公司负责安装项目机电设备、管路系统、电气系统、自控系统等，工程分包价款为582万元，工期为120天。盛裕环保公司签订分包合同后，将部分项目违规交给润成环境科技公司负责安装。盛裕环保公司和润成环境科技公司均无机电安装资质。

经调查认定，“1•14”爆炸事故是一起较大生产安全责任事故。事故发生的直接原因是维尔利集团负责施工安装4号厌氧罐体设备过程中，未按设计方案完成罐体安全附件安装便注入污泥活性物，引发爆炸事故。因维尔利集团存在安全生产责任不落实，施工安全管理不严格，事故隐患排查整治不彻底，安全教育培训不到位，将专业承包项目发包给无资质的安装单位，未按设计方案完成安装，施工现场未配备安全管理人员，未针对危险作业环境制定专项安装方案并落实安全技术交底等违法违规行为，对事故负有单位管理责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》相关规定，事故调查小组建议应急管理部门依据《中华人民共和国安全生产法》相关规定给予行政处罚。

本起生产安全责任事故中，因施工单位的原因导致安全生产责任事故的发生，其行为具有违法性，故应由相关主管部门对其给予行政处罚，追究行政责任。由于联合体中的设计单位及相关人员已经依法履行了法律规定及联合体协议中约定的安全管理义务，在此次事故中无违法行为，故不应当承担行政和刑事责任。 由此说明，联合体各方行政责任的承担是由具体责任主体承担，各自承担相应的行政责任，刑事责任的承担也是如此。

综上，在国家及地方大力推广以EPC为主的工程总承包模式以来，设计单位和施工单位组成联合体作为EPC总承包单位的形式备受争议。联合体内部各参与主体应严格履行法定责任和义务，强化管理，加强内部分工协作，进一步明确安全生产责任，落实生产经营单位安全生产主体责任，减少承担民事、行政及刑事责任的法律风险。

(供稿单位：江苏君远律师事务所)